Вето на «Закон о рыболовстве»: полный текст письма президента

 

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее именуется — Федеральный закон), принятый Государственной Думой 21 марта 2001 г., одобренный Советом Федерации 4 апреля 2001 г. и направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, по следующим основаниям.

Федеральный закон содержит положения, которые не соответствуют Конституции Российской Федерации. Нередко Федеральный закон регулирует вопросы, которые уже разрешены Конституцией Российской Федерации. К числу недостатков Федерального закона можно отнести несоответствие ряда его норм действующим федеральным законам. Зачастую Федеральный закон регулирует отношения, составляющие предмет регулирования других федеральных законов, нередко с игнорированием их требований. Например, это касается лицензирования определенных видов деятельности.

Из содержания Федерального закона можно сделать вывод о том, что он по любым вопросам, касающимся рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (далее именуются — водные биоресурсы), даже если речь идет о полномочиях органов государственной власти, предпринимательской деятельности, собственности, сделках и так далее, обладает приоритетом над всеми другими федеральными законами. Применение такого подхода приводит к игнорированию требований других федеральных законов, а иногда даже Конституции Российской Федерации.

По отдельным положениям Федерального закона имеются следующие замечания.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Вопреки этому положению в преамбуле Федерального закона соответствующие природные ресурсы названы источником удовлетворения материальных и духовных потребностей народов Российской Федерации.

В преамбуле, статье 18 и некоторых других статьях Федерального закона говорится об окружающей природной среде, тогда как в статьях 42, 58 и 72 Конституции Российской Федерации речь идет об окружающей среде.

В статье 1 Федерального закона «О рыболовстве» определения ряда основных понятий противоречат положениям федеральных законов «О животном мире», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и некоторых других федеральных законов. Например, в статье 34 Федерального закона «О животном мире» понятие «рыболовство» определяется как один из видов пользования животным миром, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих. В статье 1 Федерального закона понятие «рыболовство» определяется как деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и иная связанная с ней деятельность. Следует особо обратить внимание на данное в статье 1 Федерального закона определение понятия «промышленное рыболовство», под которым понимается предпринимательская деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов с использованием специальных средств: по приемке, переработке, перегрузке, транспортированию и хранению на рыбопромысловых судах улова и продуктов переработки водных биоресурсов, а также по снабжению рыбопромысловых судов топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами. В федеральных законах «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (статья 1) и «О континентальном шельфе Российской Федерации» (статья 1) такая деятельность названа промыслом живых ресурсов и определяется иначе. Необходимость использования понятия «промысел» в строго определенном значении следует также из Конвенции ООН по морскому праву и других международных договоров Российской Федерации. Таким образом, в статье 1 Федерального закона игнорируются требования не только федеральных законов, но и международных договоров Российской Федерации. Представляется целесообразным существенно доработать статью 1 и основанные на ее положениях иные нормы Федерального закона.

В статье 2 Федерального закона указывается, что ему должны соответствовать все федеральные законы, которые содержат нормы, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Таким образом, в Федеральном законе неправомерно объявляется о его приоритете над Гражданским кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О животном мире» и другими федеральными законами. Кроме того, не учтено то обстоятельство, что отношения в области использования и сохранения водных биоресурсов регулируются законодательством Российской Федерации о животном мире и об охране окружающей среды. Принимая это во внимание, в статье 2 Федерального закона следует говорить не о законодательстве Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, а о правовом регулировании в области использования и охраны водных биоресурсов.

Статьи 2, 7, 9, 19, 21 и многие другие статьи Федерального закона определяют сферы, порядок деятельности, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и созданных ими организаций (бассейновых научно-промысловых советов и территориальных рыбохозяйственных советов). Вместе с тем в соответствии со статьями 78 и 112 Конституции Российской Федерации, а также в соответствии со статьями 12 и 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» указанные вопросы должны решаться Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Статью 3 необходимо исключить из Федерального закона, поскольку соответствующие отношения уже урегулированы Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».

Статьи 14 и 15 Федерального закона призваны определить полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по соответствующим предметам их совместного ведения. Вместе с тем данный вопрос разрешается с игнорированием требований Конституции Российской Федерации. Так, при определении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к рыболовству и сохранению водных биоресурсов неправомерно отнесены вопросы, касающиеся федеральных программ, федеральных налогов, международных договоров Российской Федерации и иных сфер, которые согласно статьям 71 и 72 Конституции Российской Федерации отграничены от природопользования и охраны окружающей среды.

Согласно пунктам «а», «г» и «е» статьи 71 Конституции Российской Федерации принятие федеральных законов и контроль за их соблюдением, формирование федеральных органов государственной власти, федеральные программы в области экономического и экологического развития Российской Федерации относятся к ведению Российской Федерации. При таких обстоятельствах в статье 14 Федерального закона неправомерно указано, что к полномочиям Российской Федерации по соответствующим предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся издание федеральных законов и контроль за их соблюдением, формирование федерального органа исполнительной власти по рыболовству, разработка, утверждение и реализация государственных федеральных программ в соответствующей области. Ряд других положений статьи 14 Федерального закона по аналогичным основаниям также не соответствуют статьям 71 и 72 Конституции Российской Федерации.

Определение в статье 15 Федерального закона полномочий субъектов Российской Федерации является неправомерным, поскольку в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Статья 16 Федерального закона регулирует вопросы, которые уже разрешены в части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, причем иначе.

Статья 17 Федерального закона игнорирует требования части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации и пункта 4 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Неправомерно определять полномочия органов местного самоуправления иначе, чем это определено в Конституции Российской Федерации и указанном Федеральном законе.

Некоторые положения статьи 18 Федерального закона неправомерно относят к принципам государственного управления в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов отдельные требования Конституции Российской Федерации, некоторых международных договоров Российской Федерации и федеральных законов.

Статьи 19 и 20 Федерального закона противоречат статье 11 Конституции Российской Федерации, в которой иначе определяются вопросы, касающиеся осуществления государственной власти в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.

В статье 23 Федерального закона формы собственности на водные биоресурсы определены иначе, чем в статье 4 Федерального закона «О животном мире».

Положения статьи 26 Федерального закона не согласуются с требованиями части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с пунктом «г» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации и статьей 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью. Статья 28 и другие нормы Федерального закона неправомерно предоставляют полномочия по осуществлению управления федеральной собственностью на водные биоресурсы соответствующему федеральному органу исполнительной власти, его территориальным органам или органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Статьи 32– 39 и некоторые другие статьи Федерального закона регулируют вопросы, касающиеся лицензирования рыбохозяйственной деятельности. Фактически предлагается ограничить правоспособность определенных лиц. Вместе с тем такое ограничение допускается только при соблюдении ряда условий. Так, в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и в пункте 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации указывается, что соответствующие права могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В свою очередь, статья 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» к лицензируемым видам деятельности относит такие, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. В названных статьях Федерального закона указанные требования игнорируются.

Статьи 40– 56 Федерального закона регулируют вопросы пользования водными биоресурсами. При этом не соблюдены требования Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральных законов «О животном мире», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и некоторых других федеральных законов. В частности, договорные отношения, в том числе возникающие при проведении аукционов, решаются без учета требований Гражданского кодекса Российской Федерации. Такой подход представляется неправомерным.

Статьи 62– 67 Федерального закона регулируют не вопросы государственной охраны водных биоресурсов, а вопросы государственного контроля за соблюдением гражданами и юридическими лицами соответствующего законодательства Российской Федерации. При этом игнорируется то обстоятельство, что вопросы, касающиеся предотвращения и пресечения преступлений и административных правонарушений, составляют предмет регулирования иных федеральных законов. Кроме того, названные статьи Федерального закона регулируют соответствующие отношения без учета требований действующих федеральных законов.

Положения статей 68– 78 Федерального закона нуждаются в согласовании с нормами Водного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О животном мире» и других федеральных законов, регулирующих вопросы охраны среды обитания объектов животного и растительного мира. Так, например, в статье 70 Федерального закона не учтено, что порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливается Правительством Российской Федерации.

Статью 79 надлежит исключить из Федерального закона, поскольку соответствующие вопросы вправе разрешать только налоговое законодательство Российской Федерации.

Необходимо указать, что ряд статей Федерального закона регулируют бюджетные отношения, составляющие предмет регулирования Бюджетного кодекса Российской Федерации и других федеральных законов, причем регулируют вопреки требованиям последних. Например, статья 66 Федерального закона содержит неправомерное требование осуществлять денежное вознаграждение соответствующих должностных лиц за счет части сумм конфискаций и иных средств, в принудительном порядке изымаемых в доход государства, а в статье 78 Федерального закона неправомерно указывается, в каких случаях соответствующие средства должны поступать в федеральный бюджет и на какие цели их следует расходовать. Подобные нормы следует исключить из Федерального закона.