ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Экспертиза указанного вопроса была проведена на основании юридического анализа следующих документов:

— Постановление Правительства РФ № 1010 от 27.12.00 г.;

— Приказ Минэкономразвития РФ № 3 от 10.01.01 г.

— Порядок проведения конкурса по отбору уполномоченных товарных бирж для организации аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биоресурсов

— Соглашение о взаимодействии при проведении аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биоресурсов между Министерством экономического развития и торговли РФ и Некоммерческим партнерством «Европейско-Азиатская Биржа»

— Регламент проведения аукциона по продаже промышленных квот на вылов (добычу) минтая и сельди Охотского моря на НП «Европейско-Азиатская Биржа» 17.02.01 г.

Указанные документы были рассмотрены в целостном контексте норм российского законодательства, действующих для Российской Федерации норм международного права, прежде всего, в области сохранения морских живых ресурсов и управления ими (п.4 ст.15 Конституции РФ).

Кроме того, вследствие консультаций в аппарате Совета Федерации РФ, в аппарате Государственной Думы РФ, в аппарате надзорной инстанции к экспертизе указанного вопроса были привлечены дополнительно следующие документы:

— Обращение Совета Федерации РФ к Президенту РФ в связи с ситуацией, сложившейся в отечественной рыбной отрасли из-за изменения порядка распределения квот на вылов водных биоресурсов № 47-СФ от 31.01.01 г.;

— Обращение губернатора Сахалинской области к Президенту РФ № 1-5164 от 05.12.2000 г.;

— Письмо Главы администрации Хабаровского края Генеральному прокурору РФ №  8.14.421 от 20.01.2001 г.;

— Депутатский запрос Председателю Правительства РФ Касьянову М. М. № 160/6-850 от 18.01.2001 г.;

— Письмо губернатора Сахалинской области Президенту РФ № 1-142 от 16.01.2001 г.;

— Письмо Приморского краевого комитета профсоюза работников рыбного хозяйства № 11 от 10.01.2001 г.;

— Постановление Президиума Приморского краевого комитета профсоюза работников рыбного хозяйства от 23.01.2001 г.;

— Протокол заседания Рабочей группы по исполнению решений Чрезвычайной бассейновой конференции рыбаков от 5.01.2001 г.;

— Письмо ассоциации рыбопромышленников Дальнего Востока Председателю Совета Федерации Федерального Собрания РФ Строеву Е. С. № AV/29/199 от 26.01.2001 г..

2. По результатам экспертизы установлено:

2.1. До принятия Постановления Правительства РФ от 27 декабря 2000 №  1010 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации» (далее — Постановление № 1010) и Приказа Минэкономразвития России от 10 января 2001 г. № 3 «Об организации обеспечения проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов» (далее — Приказ № 3), вопросы сохранения биологических ресурсов и управления ими (в том числе, вопросы распределения квот на вылов) в морских водах, находящихся под суверенитетом и юрисдикцией Российской Федерации, регулировались в соответствии с действующими для России нормами международного права, прежде всего Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ратифицирована Российской Федерацией — Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. №  30-ФЗ, далее — Конвенция ООН 1982 г.) и Соглашения ООН 1995 г. об осуществлении положений Конвенции ООН 1982 г., которые касаются запасов трансграничных и далеко мигрирующих (ратифицировано Российской Федерацией — Федеральный Закон от 26 апреля 1997 г. № 69-ФЗ; далее — Соглашение 1995 г. о трансграничных запасах).

В российском законодательстве сложилась система законодательных и нормативных актов, предусматривающих меры государственного управления морскими биологическими ресурсами. Это, в первую очередь, законы Российской Федерации: «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.95 г. №  187-ФЗ, «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17.12.98 г. №  191-ФЗ, «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.98 г. №  155-ФЗ; указы Президента РФ (Указ «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» от 29.08.97 г. №  950 и др.), постановления Правительства РФ (Постановление «О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами» от 14.12.98 г. №  1490 и др.), нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (приказ Госкомрыболовства России «Об утверждении Временного положения о порядке распределения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов» от 22.03.95г. №  49).

2.2. Постановление №  1010, как и Приказ № 3, принципиально меняют эту систему, привнося в нее механизм аукциона квот на лов рыбы, не известный Конвенции ООН 1982 г., Соглашению ООН 1995 г., законам развитых морских держав.

2.3. Механизм аукциона квот на лов морских биоресурсов, который предусматривает новый порядок платы (победителем аукциона) за пользование морскими живыми ресурсами, противоречит следующим федеральным законам и Конституции РФ:

2.3.1. Федеральному закону от 17 декабря 1998 г. №  191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». В соответствии с п.17 ст.7 Закона платежи за пользование живыми ресурсами исключительной экономической зоны Российской Федерации устанавливаются законодательством Российской Федерации. Система платежей за пользование живыми ресурсами включает в себя: сбор за выдачу лицензий (разрешений) на пользование живыми ресурсами; плату за пользование живыми ресурсами; штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование живыми ресурсами.

Плата за пользование живыми ресурсами, а также размеры платы, штрафов, отчислений и сборов, порядок их взимания и поступления в федеральный бюджет устанавливаются федеральными законами (ст. 34 Закона). Но не Приказами Министерств или Постановлениями Правительства.

Предусмотренная Постановлением № 1010 и закрепленная Приказом №  3 аукционная основа продажи квот на вылов биоресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации установлена в нарушение вышеприведенных норм федерального закона: указанные акты предусматривают установление платы за пользование живыми ресурсами, а также порядок взимания и поступления в федеральный бюджет этой платы, что является прерогативой только федеральных законов.

2.3.2. Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации» (1995 г.), «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (1998 г.), «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (1998 г.) предусматривают, что определение стратегии промысла морских живых ресурсов, установление порядка использования, разработка и установление правил и норм рационального использования, сохранения и воспроизводства морских живых ресурсов, определение в пределах общего допустимого улова, лимитов и квот на вылов (добычу) живых ресурсов федеральные органы власти осуществляют с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, или с учетом предложений этих органов, или по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением № 1010 и Приказом № 3 названные императивные положения федеральных законов нарушены: порядок и правила использования морских биоресурсов, определение квот на лов таких ресурсов приняты без участия органов власти приморских субъектов Федерации, при игнорировании их предложений и без соглашения с ними.

2.3.3. Постановлением № 1010 и Приказом № 3 нарушены также нормы Гражданского кодекса РФ. Согласно Постановлению № 1010 и Приказу № 3, на аукционе (т.е. одной из форм торгов, предусмотренных главой 28 ГК РФ) выставляются для продажи не вещь, не имущество и даже не природные ресурсы, а право на лов этих природных ресурсов.

Между тем, легитимность торга, в т.ч. и такой ее формы, как аукциона, жестко обусловлена участием в них «собственника вещи или обладателя имущественного права» (п.2 ст. 447 ГК РФ). Вариантов торгов без участия собственника вещи или обладателя имущественного права в ГК РФ не предусмотрено. Собственник вещи или обладатель имущественного права может выступать организатором торгов или же заключать договор со специализированной организацией — организатором торгов. Но, по смыслу ГК РФ, договорное или организационное задействование собственника вещи или обладателя имущественных прав — обязательное условие правомерности торгов.

В данном случае организатором торгов является «Европейско-Азиатская Биржа» (далее — Биржа), в соответствии с Регламентом проведения аукциона по продаже промышленных квот на вылов (добычу) минтая и сельди Охотского моря, согласованным Биржей с министром Минэкономразвития России Г.О. Грефом. Биржа не является собственником квот на лов рыбы. Не является таким собственником или обладателем прав на квоты и Минэкономразвития России, с которым Биржа заключила Соглашение о взаимодействии.

Следовательно, аукцион по продаже промышленных квот на вылов (добычу) минтая и сельди Охотского моря 17 февраля 2001 г. не отвечает обязательным условиям торгов, предусмотренным ст. 447 ГК РФ, и не легитимен.

Незаконность проведения аукциона 17 февраля подтверждается и тем, что квота на лов рыбы — это не «вещь» и не «имущество» в том значении, какое придано этим терминам в ГК РФ: ГК разделяет понятия «имущество» и «природные ресурсы» — п.1 и п.3 ст. 209. И коль скоро квота — не вещь, не имущество, она не может, согласно ст. 447 ГК РФ, быть объектом купли-продажи на торгах, в т.ч. в форме аукциона.

2.4. Постановление № 1010 и Приказ № 3 противоречат Федеральному Закону «О товарных биржах и биржевой торговле» № 2383-I от 20.02.1992 г. Под биржевым товаром понимается «не изъятый из оборота товар определенного рода и качества» (п.1 ст.6 Закона), который подлежит в соответствии с российскими законами обязательной сертификации (ст. 18 Закона). Понятно, что квота на лов — не сертифицируется.

2.5. Постановление № 1010 и Приказ № 3 расходятся с общим смыслом ряда статей Конституции РФ. Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством (ст. 7). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и правосудия (ст.18). Это означает верховенство прав и свобод человека и гражданина в правовой системе государства. Это требование обращено и к органам исполнительной власти, для которых система прав и свобод человека и гражданина должна служить естественным ограничителем, не позволяющим в своей нормотворческой и правоприменительной деятельности ущемлять эти права и свободы, тем более такие традиционные, как право на рыбацкий труд.

Далее в соответствии со ст. 69 Конституции РФ Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Коренные малочисленные народы, сохраняя традиционный образ жизни, хозяйствование и промысел, насчитывают менее 50 тысяч человек и осознают себя самостоятельными этническими общностями (ст. 1 Закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.99 г. № 82-ФЗ). Эти малочисленные народы имеют право на безвозмездное владение и пользование в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами (п.1 ч.1 ст.8 Закона); на участие через уполномоченных представителей в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов (п.5 ч.1 ст.8 Закона).

Кроме того, п. «м» ч.1 ст. 72 Конституции РФ предусматривает, что защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (п.12 ст.6 Закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.99 г. № 82-ФЗ) имеют право: выдавать лицензии и устанавливать квоты на занятие традиционными промыслами малочисленных народов и осуществлять контроль за выполнением условий данных лицензий и квот. Указанные Постановление № 1010 и принятые в его исполнение документы Минэкономразвития и Биржи ущемляют приоритетное право на участие в управлении и использовании природных ресурсов коренных малочисленных народов, проживающих в районах Камчатской области, Магаданской области, Хабаровского края, Приморского края, Сахалинской области, которые являются территориями традиционного расселения и ведения традиционных видов промысла (в т.ч. рыболовство) алеутов, ительменов, камчадалов, чуванцев, эвенов, юкагиров, нанайцев, негидальцев, орочей, ульчей, тазов, удэгейцев, эвенков, нивхов, ороков и других народов.

2.6. Экспертируемое Постановление № 1010 и принятые в его исполнение документы Минэкономразвития РФ и Биржи провоцируют нарушение Россией положений международного права.

2.6.1. Государство в целом, а не Министерство или тем более Биржа, имеет в его исключительной экономической зоне, согласно международному праву, суверенные права в целях разведки и разработки природных ресурсов, в т.ч. рыбных (п. 1 ст. 56 Конвенции ООН 1982 г.). Это — не право собственности на подвижные, не знающие государственных границ биоресурсы моря, а именно целевые суверенные права. Подмена публично-правовых суверенных прав России (по международному праву) вещным правом собственности (по документам Минэкономразвития РФ) влекла бы абсурдные правовые последствия. Соответственно, вещно-правовой институт — Биржа — не пригодна для реализации публичных суверенных ресурсных прав России за пределами ее государственной территории.

2.6.2. Соглашение 1995 г. о трансграничных запасах предусматривает обязательство России учитывать «интересы рыбаков, занимающихся кустарным и натуральным промыслом» (п.j ст.5 Соглашения). У российских рыбаков, занимающихся кустарным и натуральным промыслом, нет финансовых возможностей состязаться с банками или ставленниками иностранных компаний в аукционах, предусмотренных Постановлением и Приказом; отечественные рыбаки обречены на проигрыш в аукционе и, следовательно, на неполучение аукционной квоты. Между тем, указанное международно-правовое обязательство России о внимании к интересам рыбаков носит не диспозитивный, а императивный характер. Следовательно, организовывая аукцион, Минэкономразвития России и Биржа провоцируют нарушение Россией обязательства, принятого по Соглашению 1995 г. о трансграничных запасах.