О КВОТНЫХ АУКЦИОНАХ И НЕ ТОЛЬКО О НИХ:
взгляд природоохранной организации

 

Бурю эмоций вызвало постановление Правительства РФ о продаже части квот на ценные объекты промысла на аукционе. Это — относительно новый механизм распределения, который должен заменить прежний, чисто административный способ дележки общего «рыбного пирога». Проведению первого аукциона 17 февраля предшествовали громкие заявления губернаторов дальневосточных регионов и руководителей ассоциаций рыбопромышленников об ошибочности этого решения, чреватого тем, что отечественные рыбаки разорятся, а право на вылов живых ресурсов российской исключительной экономической зоны получат иностранные компании. Эти заявления были поддержаны Советом Федерации, обратившимся к Президенту В.В. Путину и наложившим вето на принятие Закона о рыболовстве, закрепляющем этот порядок. По сообщениям газеты «Сегодня» (от 19 февраля 2001 г.) бывший губернатор Приморья Евгений Наздратенко часто звонил в январе в высокие московские кабинеты, но отнюдь не по вопросам теплоснабжения края, а добиваясь отмены упомянутого постановления N№  1010. По неясным причинам оставил примерно в это же время свой пост председатель Госкомрыболовства Ю. Синельник, известный как проводник правительственной политики взимания платы за биоресурсы, а 24 февраля стало известно о назначении новым председателем рыбного ведомства Е. Наздратенко. Несмотря на все противодействие, Минэкономразвития, выполнявшее постановление правительства, выставило лоты на охотоморскую селедку (2 тысячи тонн) и минтай (100 тысяч тонн), всего на сумму 13 миллионов долларов США. Однако состоявшийся аукцион принес лишь 3,2 миллиона долларов, при этом ряд заявивших о своем участии рыбопромышленников саботировали торги.

История с аукционами, точка в которой далеко не постановлена, высвечивает, если в нее вдуматься, плотный клубок экономических, политических, социальных и, не в последнюю очередь, экологических проблем отечественного рыболовства. Попытаемся в них разобраться.

История освоения биологических ресурсов северной части Тихого океана по-настоящему захватывающа и сплетена с политической и социальной историей этих огромных регионов. Но для понимания того, что, собственно, сейчас происходит с рыбной отраслью, наиболее важна ее предпоследняя страница. В Советском Союзе основой рыболовной политики было выполнение поставленных партией и правительством задач по объему вылова — чем больше, тем лучше, не так уж важно чего. Поэтому и строили на верфях Николаева, Гданьска и Штральзунда большие траулеры, отправлявшиеся ловить ставриду и хека в районы Марокко, Намибии и Перу, кальмаров на Патагонский шельф, а криль в Антарктику. В начале 1990-х гг. российская рыбная промышленность прошла через обвальную приватизацию, и рыболовный флот, тот, что не был распродан, оказался сосредоточен в российской экономической зоне и занят ловом валютоемких, как теперь говорят, объектов. Богатые ресурсы дальневосточных морей привлекли рыбаков Японии, Южной Кореи, Китая, Польши, Тайваня, Испании, часть которых покупает или получает по межправительственным соглашениям квоты для промысла в экономической зоне России или просто браконьерит там. Только под отечественным флагом в экономической зоне России работает более 1700 судов. Существовавшие в СССР механизмы регулирования и контроля использования морских биоресурсов оказались неадекватны новой ситуации и началась их болезненная ломка. К концу 1990-х гг. складывавшийся порядок выглядел следующим образом. Институты Госкомрыболовства проводят исследования ресурсов и представляют предложения по общему допустимому улову рыб, морских млекопитающих, морских беспозвоночных, водорослей и морских трав (так объекты промысла называются официально) в тех районах, где они работают. Центральный институт (ВНИРО) в Москве рецензирует эти материалы, дополняет их результатами собственных исследований и готовит сводный прогноз на следующий год с подразделением улова по объектам и промысловым зонам, который Госкомрыболовство представляет на Государственную экологическую экспертизу. Пройдя экспертизу, объемы допустимых уловов утверждаются правительством, и вот тут-то начинается их разбивка на квоты. Процесс этот всегда был мутен, а уж не соприкасающимся непосредственно с проблемами рыбной промышленности людям — и вовсе непонятен. Важно следующее: часть квот оставалась в распоряжении федеральных органов (надо понимать, в непосредственном ведении Госкомрыболовства) — временное положение о порядке распределения общих допустимых уловов говорит, что это то, что должно употребляться на первоочередное выполнение обязательств Российской Федерации: научные исследования, работы по воспроизводству ресурсов и финансирования аварийно-спасательной службы. Большая часть поступала на бассейны, где на Дальнем Востоке, например, делилась по субъектам федерации Дальневосточным научно-промысловым Советом, в котором участвуют администрации регионов, руководители крупных рыболовных компаний и рыбохозяйственных институтов. Дележку квот между рыбопромышленниками той или иной области, края или национального округа осуществляли региональные научно-промысловые советы, где первую скрипку играли, понятно, губернаторы. Если учесть, что суммарная грузовместимость судов примерно в 7.5 раз превышает объем выделяемых лимитов, а число краболовных судов более чем на сотню превосходит то количество, которое легко может выбрать средний годовой допустимый улов камчатского краба, легко представить, какой волнующий процесс распределение квот. Страсти разыгрываются, в основном, вокруг тех объектов, лов которых освоен и на которые существует устойчивый спрос за рубежом. Это, прежде всего, минтай, треска, палтус, сельдь и, конечно, камчатский краб. А на сайру, камбалу, кальмаров, некоторые виды креветок желающих еще и искать приходится, и эти лимиты, как правило, не выбираются. Если в условиях «директивной» экономики государство могло направлять промысловые мощности на освоение таких объектов, то в новых условиях никаких способов сделать это не придумано. В результате общий вылов этих морепродуктов с начала 1990-х гг. постоянно снижается, а промысловое усилие сосредоточивается на выгодных добытчику ресурсах.

Основным обстоятельством, принимавшимся во внимание при распределении квот на промысловых советах, было наличие у предприятий рыбопромыслового флота. При этом, как отмечается в аналитической записке Счетной Палаты РФ, «не учитываются техническая и организационная готовность рыбохозяйственных организаций к промыслу». Ну да что за беда, потом квоту и уступить можно. Не бесплатно, конечно: В борьбе за валютоемкие объекты побеждали обычно «тяжеловесы«: бывало, что около 50% квот в стоимостном выражении приходилось на шесть юридических лиц, среди которых выделялись приморские компании, пользовавшиеся особым благорасположением бывшего губернатора края. В последнее время некоторые из этих холдингов, такие как Дальморепродукт, подозреваемые в фактической принадлежности иностранному капиталу, оказались несколько потеснены камчадалами и рыбопромышленниками других регионов, давно бьющимися за контроль над «своими» водами. Поскольку «пряников сладких всегда не хватает на всех», не вызывают удивления рассказы о чемоданчиках с «зеленью», доставляемых чиновникам, от которых зависит распределение федерального остатка квот. Впрочем, не пойман — не вор, да и расчеты между вступающими в распределительные отношения субъектами могут носить гораздо более сложный характер, ни один прокурор не подкопается. Но предположим для простоты, что дележка на год закончилась, и капитаны получили от бассейновых управлений охраны и воспроизводства рыбных запасов (рыбводов) рыболовные билеты, в которых должно быть указано, что, сколько и где может данное судно поймать. Большая часть улова «валютоемких» объектов сдается на перегрузчики непосредственно в море или же рыбаки сами направляются в иностранные порты. Большой популярностью пользуется южнокорейский порт Пусан, который как на дрожжах вырос с начала 1990-х гг. Почему Южная Корея? Да потому, что таможенное оформление сдаваемого улова здесь предельно просто, и уже отсюда значительная часть продукции попадает на рынки других государств, в первую очередь Японии. Заходить же в родные порты непомерно дорого, так как портовые сборы превышают все разумные пределы, формальностей с таможенниками, санитарными и прочими не оберешься, а о качестве портового обслуживания лучше не говорить... Многие приобретенные за границей высокотехнологичные траулеры нового поколения вообще никогда не заходят в российские порты, так как сами по себе не прошли таможенное оформление, которое стоит отнюдь недешево. Складывается характерная ситуация: в 1998 г., например, при квоте на минтай западной части Берингова моря в 508 тысяч тонн, только около 79 тысяч тонн было доставлено на Камчатку и зарегистрировано таможней. Даже если предположить, что какая-то часть пошла в другие российские порты, прямиком за границу ушло не менее 4/5 разрешенного улова. Безусловно, рыбопромышленные компании платят налоги, однако, как водится, мнение самих компаний и налоговых органов относительно того, сколько следует платить, сильно расходится. По расчетам Министерства по налогам и сборам (не будем здесь обсуждать их корректность), рыбная отрасль могла бы давать около 90 миллиардов рублей (около 3 миллиардов долларов США) налоговых отчислений в год. Реальная собираемость налогов в несколько десятков раз меньше. Регионы также получают небогатые отчисления от своей рыбной промышленности. Здесь много могла бы дать береговая переработка, но мощности российских перерабатывающих предприятий задействованы на 25%. В результате только около 10% поступлений в бюджет Камчатской области, которая, казалось бы, «сидит на рыбе», обеспечивается рыбохозяйственным сектором. Реальность, однако, такова, что, если бы не рыбная отрасль, не очень понятно, чем жили бы люди в Мурманске, Петропавловске, Магадане, Невельске и Холмске, небольших городках и поселках побережья Дальнего Востока, да, пожалуй, и во Владивостоке и Находке. Цены там нередко превышают московские (и уж точно петербургские), а возможности дополнительного заработка не в пример меньше, чем в столицах. Понятно поэтому, что хорошо заработавший в море рыбак не только обеспечивает в течение какого-то времени существование своей семьи, но и поддерживает обширный рынок товаров и услуг (оптушки, автосервис, индивидуальное строительство и ремонт и т.д.).

Поскольку, как мы уже говорили, большинство рыбопромышленников ориентировано на хорошо освоенные и валютоемкие объекты, лимиты по ним в расчете на судно, как правило, невелики и могут просто не покрыть стоимости его эксплуатации и прочих изрядных издержек. Значит, желая остаться в прибытке, владелец, даже самый законопослушный, будет в общем случае стремиться с помощью своего судна поймать и продать за границу сколько сможет, не «засвечиваясь» перед органами охраны, таможенниками и налоговыми службами.

Капитан и команда работают на владельца, но у них есть и свой интерес. Хозяева и операторы часто меняются: ушел моряк в рейс на судне, управлявшемся одной фирмой, а вернулся — там уже другая. И расплатится ли новая фирма с рыбаками — еще бабушка надвое сказала. Поэтому и создаются дополнительные «левые» запасы продукции, которыми распоряжается уже сам капитан. Самого существования вылова сверх отпущенных квот у нас никто не отрицает, но вот оценка его — дело очень и очень непростое, тем более, что существует и масштабное ничем не прикрытое браконьерство, убедительно продемонстрированное недавними (в нынешнем феврале) погонями пограничников в районе Южных Курил, завершившимися потоплением большого траулера, носившего чужие регистрационные знаки.

В 1997 г. при передаче функций охраны живых ресурсов экономической зоны от рыбохозяйственного ведомства в ведение Федеральной погранслужбы генерал армии А.И. Николаев дал газете «Известия» интервью, опубликованное под названием «Мы вернем 4 миллиарда долларов в гособорот». Так был оценен незаконный оборот рыбопродукции. В докладе нынешнего директора ФПС К.В. Тоцкого на недавней конференции этого ведомства по проблемам охраны морских биоресурсов называлась цифра в 2.5 миллиарда долларов. Рыбопромышленники и рыбохозяйственная администрация склонны заявлять, что эти обвинения надуманы. Один из ведущих рыбохозяйственных специалистов, проф. В.К. Зиланов задает вопрос, как могут у отрасли-банкрота (рентабельность товарной рыбопродукции по данным Счетной Палаты РФ в 1998 г. составляла примерно минус 7%) уходить миллиарды за границу.

Отрасль, конечно, может быть фактическим банкротом, однако некоторые, занятые в ней предприниматели и чиновники имеют вполне преуспевающий вид, более того, не исключено, что эти два обстоятельства связаны. Шестьдесят выявленных организованных преступных групп, имеющих отношение к рыбной промышленности, упомянутых в докладе генерала Тоцкого, увы, не выдумка. Криминальная деятельность в рыбной промышленности, правда, может быть связана с махинациями с судами. В связи с одной такой громкой историей  — потерей Россией шести современных траулеров, за кредиты на постройку которых государство продолжает расплачиваться, в прессе часто упоминалось имя г-на Наздратенко. Однако что же с неучтенным выловом? Итоговая статистика, базирующаяся на отчетах компаний, не вызывает, по понятным причинам, особого доверия. Отчетность, складывающуюся из суточных судовых донесений судов, могла бы выявить явные нестыковки. Сотрудники аналитической группы Камчатрыбвода, разработавшие к осени 2000 г. свое информационное ноу-хау, научились жестко контролировать подачу донесений, но обнаружили при этом, что данные за прошедший период страдают невосполнимыми пропусками. Разумно было бы сравнить официальные данные вылова с данными по продаже в основные страны-импортеры. Здесь показателен случай с наиболее ценным объектом — камчатским крабом. Прежде всего потому, что большая часть краба, поступающая на рынок, в конце концов оказывается в Японии и ловят его почти исключительно в российской экономической зоне. В 1998 г. в Японию было импортировано около 45 тысяч тонн охлажденного и мороженого краба, по официальной статистике выловлено в российской экономической зоне около 32,5 тыс. т (разница примерно 12,5 тысяч тонн). Надо также учитывать, что имеется еще и консервная продукция, и поставки на западноевропейский, американский и южнокорейский рынки. Однако консервы — не самый популярный товар на японском рынке, а экспорт в другие страны, очевидно, меньше японского. С учетом этих соображений незаконный вылов камчатского краба может составить около 20 тысяч тонн в год. Если считать, что краб сдается по демпинговым ценам примерно 1500 долларов за тонну, то получаем цифру максимального незаконного оборота в 300 миллионов долларов США. Этот подсчет весьма и весьма приблизительный, и основан он на информации, которую легко найти в ИНТЕРНЕТе. Надо полагать, что в распоряжении Федеральной погранслужбы были лучшие, чем у меня, возможности для анализа, поэтому в докладе К.В. Тоцкого прозвучала претендующая на большую точность цифра 446 миллионов долларов. Это при официальном (по данным Госкомстата) объеме экспорта в Японию на 34,9 миллиона долларов. Беда, однако в том, что эти деньги, вырученные за «левого» краба, не просто бегство валюты за границу, выручаются они за подрыв, образно выражаясь, основного капитала. Краб, за которого эти деньги выручены, вылавливаться не должен, потому что это прямиком ведет к подрыву запасов. Происходит подрыв не за один год, поскольку камчатский краб живет долго и на формирование промысловой части популяции длительное время продолжают оказывать влияние урожайные поколения прошлых лет. Но вдруг мы видим, как это случилось на Аляске и у Южных Курил, что уловы резко падают и уже не достигают прежнего уровня несмотря на все меры охраны. Причины этого лежат не только в изменении демографических характеристик популяции самого промыслового объекта: человеческая деятельность подталкивает и без того идущие процессы перестройки морских экосистем, при которых роль отдельных видов и их численность в экосистемах постоянно меняются. Наука далека от полного понимания этих тонких механизмов, поэтому прогнозы специалистов, если они добросовестно относятся к своему делу, базируются на предосторожном подходе, который не худо бы усвоить и политикам.

Проблемы организации рыболовства, экономические по своей сути, чреваты серьезными экологическими и ресурсными кризисами. Возьмем промысел минтая, еще одной золотой жилы отечественного рыболовства. Оценка собственно неучтенного и проданного за границу улова представляет серьезную проблему, поскольку минтай уже в море перерабатывается в разные виды продукции: икру, сурими (крабовые палочки), филе, тушки, муку, имеющие разный выход и разную рыночную стоимость, поставляемые во множество стран и перепродаваемые. Собственно доля вылавливаемого сверх квот минтая, видимо, существенно ниже чем у краба, однако общий порядок величин другой. Парадоксальным образом, квоты на минтай нередко оказываются невыбранными к концу путины. Это происходит потому, что фирмы, хапнувшие квоту, «чтоб была», оказываются иногда неспособными ее освоить. Тогда объявляется олимпийская система, то есть лови, сколько сможешь, до окончания сезона. Здесь, понятно, отличаются компании, имеющие самые мощные траулеры. Так, по материалам Счетной Палаты РФ, уже упоминавшийся Дальморепродукт выловил в 1998 г. по олимпийской системе на 74,6% больше минтая, чем было отпущено по квоте. Подобные случаи нередки и на промысле сельди. Распределение квот на минтай совершенно не учитывает особенностей его переработки в море. Уже несколько лет специалисты Камчатского института морского рыбного хозяйства и океанографии и Тихоокеанского центра рыбного хозяйства и океанографии (ТИНРО-Центр) бьют тревогу по поводу выброса за борт минтая, который по размерам или степени повреждения не подходит для технологических линий, настроенных на выпуск филе и икры. Только в западной части Берингова моря этот выброс в прошлую путину составил, по оценкам ТИНРО-Центра, около 260 тысяч тонн. В целом, повышенный пресс на отдельные объекты при практическом отсутствии промысла остальных — мы ловим (и явно в больших объемах, чем можно) минтай и не ловим кальмаров, которые питаются молодью минтая — чреват уже упомянутыми серьезными перестройками в экосистемах, на которые постоянно указывает один из ведущих отечественных морских биологов проф. В.П. Шунтов. Тот же минтай, который около тридцати лет назад не был, похоже, столь обилен в северной части Тихого океана и достиг своего максимума в 1980-е гг., имеет сейчас естественную тенденцию сокращения численности. Она обусловлена не вполне ясными причинами, связанными, как полагают, с глобальными изменениями циркуляции морских вод. Изменения изменениями, но получается, что мы сами подталкиваем развитие морских экосистем в нежелательном направлении: заметное падение уловов минтая в последние годы — живой тому пример.

Неблагополучие в рыбной отрасли очевидно всем. Наше государство видит, однако, только одну сторону проблемы — недополучение денег в бюджет. Конечно, встает вопрос, может ли государство видеть что-нибудь еще, но история дает все-таки положительные примеры. В сущности, все изменения системы охраны рыбных запасов вертелись вокруг денег. Несколько лет назад, критикуя органы рыбоохраны, подчинявшиеся ослабленному на тот момент рыбному ведомству, и ратуя за передачу функций охраны биологических ресурсов экономической зоны в ФПС, генерал А.И. Николаев, безусловно, надеялся поддержать и свою службу за счет накладываемых на нарушителей штрафов. Надо сказать, пограничникам удалось, в общем, создать работающую систему. Однако и некоторым рыбводам удалось развить свои сильные стороны, в частности методы аналитического контроля. Будучи организациями, менее скованными субординацией, рыбводы смогли удержать ряд охранных функций. С одной стороны, существование разных служб охраны, контроля и регулирования добычи морских биоресурсов (а кроме ФПС и рыбводов, к этому причастны также ФСБ, МВД, таможня и Морская природоохранная служба бывшего Госкомитета по охране окружающей среды, правда, так и не оправившаяся после поглощения Госкомэкологии Министерством природных ресурсов) говорит об отсутствии единого подхода и координации на государственном уровне. С другой стороны, эти службы уже как-то сжились друг с другом: неизбежно взаимодействуя и конкурируя, они отчасти предохраняют друг друга от загнивания и коррупции. А это вещи вполне возможные, странно было бы, если бы их не было, когда существует такой, как у нас, порядок работы инспекторов-наблюдателей на промысловых судах. Все иностранные суда, например, имеют на борту наблюдателей (в последнее время в большинстве своем сотрудников ФПС), работа которых оплачивается компаниями. По сообщению в газете «Рыбак Приморья», специалисты ТИНРО-Центра подсчитали, что иностранцы выловили в Охотском море в 2000 г. не 67 тысяч тонн минтая, как сообщается в отчетах, за правильностью которых вроде бы должны следить наблюдатели, а 279 тысяч тонн. Не думаю, впрочем, что разница между представляемым и реальным уловом иностранных судов сильно изменилась с тех пор, когда наблюдателями ходили сотрудники рыбного ведомства. Возможности более эффективной работы инспекций, конечно, есть. Связаны они с их информационным и техническим перевооружением. Однако все руководители охранных служб достаточно хорошо понимают, что одними полицейскими мерами проблем рыбной отрасли и сохранения ресурсов не решить и нужны экономические меры и целенаправленная государственная политика развития рыбного хозяйства.

Правительство увидело такие меры в аукционах, объявив, что только часть квот будет выставляться на аукцион, а остальные распределяться между компаниями, вносящими вклад в развитие перерабатывающей базы, на нужды развития коренных малочисленных народов и т.д. Но вот прозрачных механизмов такого распределения как не было, так и нет, а деньги с рыбаков уже требуют. Понятно, что доверия эти меры не вызывают. При этом, за исключением старых «адмиралов» рыбной промышленности, сохранивших еще свои позиции в правлениях крупных компаний-холдингов, таких как Дальрыба и Дальморепродукт, никто из рыбаков не настаивает на государственных дотациях рыбной отрасли. Кстати, многие из них подчеркивают, что они, в принципе, не против аукционов, но без иностранцев и при ясных и понятных правилах игры при распределении остальных квот. Но кто эти правила выработает? Минэкономразвития? Госкомрыболовство? При нынешней сумбурной ситуации, когда руководство страны одной рукой проводит политику платности биоресурсов, а другой использует рыбную отрасль как разменную фигуру в политической игре, ставя во главе ее бывшего губернатора Приморья, одного из самых активных противников этой идеи и поборника сохранения прежней системы распределения квот в пользу отдельных компаний, трудно рассчитывать на внятный результат. Если нынешняя программа аукционирования будет доведена до конца, гора, скорее всего, родит мышь, ну, может быть, морскую свинку. Удастся выручить какую-то часть от запланированной суммы, поскольку на аукцион по крабам рыбаки, скорее всего, все-таки пойдут. Но примерно такие же деньги в бюджет можно было бы получить, если бы хоть сколько-нибудь упорядочить и сделать более прозрачными некоторые операции, связанные с оборотом рыбопродукции, в частности конфискованной. Обострятся взаимоотношения между Москвой и регионами. У региональных политических и деловых лидеров всегда будет яркий повод дать понять своим избирателям или подчиненным, откуда все беды. Будут ли аукционы в их нынешнем виде стимулировать развитие береговой перерабатывающей базы? Трудно сказать. Некоторые крупные компании уже вкладывают средства в береговую переработку и, видимо, будут это делать впредь. Другие, особо близкие к административному ресурсу, не вкладывают ничего и до последнего будут пытаться добиться своего, действуя через конкретного чиновника. Тяжелее всего придется малым и средним компаниям. Вопреки расхожему представлению о том, что рыбаки прямо-таки купаются в деньгах, свободных средств у таких предприятий мало. Тем более сложной будет для них задача получения бесплатных квот при условии участия в развитии береговой переработки и в воспроизводстве. Изменится ли что-то в деле сохранения самих запасов? Скорее всего нет, потому что рыбопромышленник, осиливший покупку одного лота в 500 т минтая или в 10 т краба, точно так же не удовлетворится этим, как если бы он получил эту квоту при разделе. Точно так же он будет ловить столько, сколько сможет, и попытается доступными ему средствами скрыть истинный улов. Вряд ли вырученные на аукционе деньги пойдут на создание высококвалифицированного, хорошо оплачиваемого государством и потому устойчивого к коррупции корпуса инспекторов-наблюдателей для работы непосредственно на промысловых судах. Не решит новый порядок распределения квот ни проблемы выброса за борт некондиционной рыбы, ни задач освоения тех запасов, которые выглядят сейчас непривлекательными для рыбаков.

С точки зрения такой международной природоохранной организации, как Всемирный Фонд дикой природы, которая уже давно занимается проблемами устойчивого рыболовства и накопила определенный опыт в анализе ситуаций по всему миру, проблемы эти невозможно решить без сотрудничества государства с общественными рыбацкими и природоохранными организациями. Эти организации могли бы помочь разработать разумную программу кредитования рыбохозяйственного сектора, которая вызвала бы доверие серьезных финансовых институтов.